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文｜王靜 梁亞倫

編輯｜魯偉

法治是互聯(lián)網(wǎng)治理的基本方式，運(yùn)用法治觀念、法治思維和法治手段推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展治理，是我們必須始終堅(jiān)持的原則和底線。二十大報(bào)告指出，要“健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，推動(dòng)形成良好網(wǎng)絡(luò)生態(tài)”，并多次強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持依法治網(wǎng)、依法辦網(wǎng)、依法上網(wǎng)，讓互聯(lián)網(wǎng)在法治軌道上健康運(yùn)行。”

(資料圖片僅供參考)

3月23日，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室公布《網(wǎng)信部門(mén)行政執(zhí)法程序規(guī)定》（下稱《規(guī)定》），自2023年6月1日起施行。《規(guī)定》對(duì)2017年5月2日《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》（下稱原《規(guī)定》）進(jìn)行了全面修訂，較之于2022年9月發(fā)布的《網(wǎng)信部門(mén)行政執(zhí)法程序規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》（下稱《征求意見(jiàn)稿》），也進(jìn)行了多個(gè)條目的完善修改，對(duì)網(wǎng)信部門(mén)行政執(zhí)法的立法目的與原則，執(zhí)法程序、執(zhí)行與監(jiān)督等制度進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定。

《規(guī)定》基本實(shí)現(xiàn)了在《網(wǎng)絡(luò)安全法》《電子商務(wù)法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《電子簽名法》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》和《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》等網(wǎng)絡(luò)立法“四梁八柱”基本構(gòu)建的前提下，用一部科學(xué)先進(jìn)、規(guī)范系統(tǒng)的部門(mén)規(guī)章，切實(shí)保障網(wǎng)信部門(mén)涉互聯(lián)網(wǎng)執(zhí)法法律依據(jù)的更加精細(xì)化、更具操作性，進(jìn)一步規(guī)范網(wǎng)信部門(mén)依法履行職責(zé)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)國(guó)家安全和公共利益。

01背景與意義

論及《規(guī)定》出臺(tái)的意義，可以先從背景談起。3月23日，國(guó)家網(wǎng)信辦有關(guān)負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)中介紹了《規(guī)定》出臺(tái)的背景：一是全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的必然要求；二是維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的重要法治保障。網(wǎng)絡(luò)空間不是“法外之地”，新時(shí)代新征程上全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，必然要求網(wǎng)絡(luò)空間治理中的行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、依據(jù)一致。

2021年新修訂的《行政處罰法》明確行政處罰定義，擴(kuò)充行政處罰種類，完善行政處罰程序，強(qiáng)化行政執(zhí)法責(zé)任，諸多亮點(diǎn)和創(chuàng)新需要部門(mén)規(guī)章層面的細(xì)化立法加以具體貫徹落實(shí)。《規(guī)定》即是落實(shí)《行政處罰法》修改精神在網(wǎng)信部門(mén)的具體體現(xiàn)。

《規(guī)定》進(jìn)一步規(guī)范了網(wǎng)信部門(mén)行政處罰的實(shí)施，細(xì)化了管轄、立案、聽(tīng)證、執(zhí)行等程序制度，建立健全了法律責(zé)任銜接機(jī)制，強(qiáng)化了行政執(zhí)法監(jiān)督，有效踐行了二十大報(bào)告中“全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的要求。

網(wǎng)絡(luò)空間是億萬(wàn)民眾共同的精神家園，網(wǎng)絡(luò)法治與10億多網(wǎng)民直接相連，與14億多人民群眾的獲得感、幸福感、安全感息息相關(guān)。堅(jiān)持人民主體地位，中國(guó)網(wǎng)絡(luò)法治建設(shè)的根本要求，也是《規(guī)定》的首要考量。《規(guī)定》在原《規(guī)定》的基礎(chǔ)上對(duì)當(dāng)事人陳述、申辯等程序性權(quán)利加以強(qiáng)化保護(hù)，通過(guò)保密規(guī)定、證據(jù)采納規(guī)則、執(zhí)法監(jiān)督等進(jìn)一步踐行人民至上的立法原則。數(shù)字化時(shí)代人民群眾的生產(chǎn)生活空間的線上拓展必然導(dǎo)致海量的網(wǎng)絡(luò)參與行為，而其中網(wǎng)絡(luò)黑客、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、侵犯公民個(gè)人隱私等違法犯罪行為層出不窮，嚴(yán)重侵害了廣大人民群眾的合法權(quán)益，因此《規(guī)定》的完善修訂與重新出臺(tái)，便是有效規(guī)范網(wǎng)信領(lǐng)域行政執(zhí)法程序和有力維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的具體寫(xiě)照，便是堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民的生動(dòng)體現(xiàn)。

除此以外，《規(guī)定》還將從以下幾個(gè)方面發(fā)揮其開(kāi)創(chuàng)性、指引性、前瞻性的具體作用：一是完善網(wǎng)信部門(mén)依法行政具體規(guī)定，有效保障了網(wǎng)信領(lǐng)域行政執(zhí)法的高效規(guī)范；二是構(gòu)建了順應(yīng)時(shí)代躍遷的制度體系，有力推動(dòng)了新業(yè)態(tài)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展；三是提供了內(nèi)容創(chuàng)新的網(wǎng)絡(luò)法治成果，進(jìn)一步填補(bǔ)具體領(lǐng)域行政執(zhí)行的立法闕漏；四是細(xì)化了行政基本法律的執(zhí)法規(guī)范，有助于緩解實(shí)踐層面執(zhí)法難執(zhí)法亂的現(xiàn)象；五是引入首違不罰、無(wú)過(guò)錯(cuò)不罰制度，體現(xiàn)了執(zhí)法處罰力度背后的溫度；六是堅(jiān)持人民群眾主體地位的立法原意，在具體程序規(guī)范層面保障當(dāng)事人合法權(quán)益。

02宏觀思考與時(shí)代追求

對(duì)比《規(guī)定》與原《規(guī)定》中的有關(guān)內(nèi)容，可以窺見(jiàn)《規(guī)定》制定過(guò)程中的諸多宏觀考量與時(shí)代追求。《規(guī)定》較為完整地保留了原《規(guī)定》的體例結(jié)構(gòu)，遵循了立法技術(shù)層面的連貫性與繼承性，降低了各級(jí)網(wǎng)信部門(mén)由于執(zhí)法依據(jù)變更帶來(lái)的學(xué)習(xí)成本。在原《規(guī)定》基礎(chǔ)上，《規(guī)定》在標(biāo)題上回應(yīng)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)對(duì)網(wǎng)信部門(mén)權(quán)限的拓寬，實(shí)現(xiàn)了從僅“內(nèi)容管理”到部門(mén)職權(quán)內(nèi)的全域規(guī)范。

在總則中，《規(guī)定》增設(shè)了處罰與教育相結(jié)合、行政執(zhí)法監(jiān)督制度、行政執(zhí)法中的保密要求、回避制度，有效銜接了《行政處罰法》等上位法對(duì)新時(shí)代法治政府建設(shè)中的行政執(zhí)法科學(xué)性、協(xié)同性的具體要求，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)空間治理層面行政執(zhí)法規(guī)范化、制度化的再進(jìn)一步。

以具體條款為例，《規(guī)定》的提升更加顯而易見(jiàn)。如《規(guī)定》與原《規(guī)定》的第二章均規(guī)定了管轄制度，其中《規(guī)定》第9條至第12條分別涉及層級(jí)權(quán)限、管轄權(quán)爭(zhēng)議、指定管轄和移送規(guī)定等，較之于原《規(guī)定》，《規(guī)定》完整詳實(shí)地對(duì)網(wǎng)信部門(mén)縱向維度的管轄權(quán)爭(zhēng)議進(jìn)行了解決方案的有效升級(jí)，擴(kuò)展了網(wǎng)信行政處罰案件的管轄層級(jí)限制。創(chuàng)設(shè)了管轄權(quán)爭(zhēng)議情境下的管轄規(guī)則，細(xì)化了上下級(jí)網(wǎng)信部門(mén)進(jìn)行案件指定和移送時(shí)的強(qiáng)制性要求；創(chuàng)新性設(shè)計(jì)了涉及國(guó)家安全等情形的案件報(bào)告上級(jí)和報(bào)請(qǐng)管轄的制度；強(qiáng)調(diào)規(guī)范了行刑銜接框架下的案件移送機(jī)制等，將有助于改善一段時(shí)期以來(lái)網(wǎng)信行政執(zhí)法中存在的大量案件“誰(shuí)來(lái)管”“誰(shuí)該管”“怎么管”未能較好厘清的困境，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間法治基礎(chǔ)的反復(fù)夯實(shí)和網(wǎng)信部門(mén)行政執(zhí)法的提質(zhì)增效。

再比如《規(guī)定》第三章第二節(jié)較之于原《規(guī)定》第四章“調(diào)查取證”部分，更加詳細(xì)規(guī)定了網(wǎng)信部門(mén)行政執(zhí)法的調(diào)查取證程序和證據(jù)規(guī)則，完善了執(zhí)法人員的資格要求、協(xié)助調(diào)查的實(shí)施程序、證據(jù)采信的種類、電子證據(jù)取證規(guī)則、詢問(wèn)筆錄的制作要求、調(diào)取證據(jù)的方式等；增設(shè)了定案證據(jù)須查證屬實(shí)原則、非法證據(jù)排除規(guī)則、區(qū)別于傳統(tǒng)視聽(tīng)資料的電子證據(jù)取證規(guī)則等，有效解決了網(wǎng)信部門(mén)在行政執(zhí)法實(shí)踐中時(shí)常遇到的悖論——互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對(duì)網(wǎng)信部門(mén)行政執(zhí)法中可能產(chǎn)生的自身數(shù)據(jù)泄漏等信息安全問(wèn)題導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的隱憂而難以全力配合，網(wǎng)信部門(mén)行政執(zhí)法中的證據(jù)調(diào)取規(guī)則又要為了實(shí)現(xiàn)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、依據(jù)準(zhǔn)確、程序合法的執(zhí)法目標(biāo)，而盡可能實(shí)現(xiàn)證據(jù)材料獲取的全面與真實(shí)。

諸如此類的完善修訂與創(chuàng)新規(guī)定，全面完善了網(wǎng)信部門(mén)的行政執(zhí)法程序，及時(shí)有效地回應(yīng)了網(wǎng)絡(luò)空間治理實(shí)踐中的新情況、新問(wèn)題，體現(xiàn)了創(chuàng)新引領(lǐng)、與時(shí)俱進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)行政立法特征和準(zhǔn)則，對(duì)下一階段的互聯(lián)網(wǎng)行政執(zhí)法起到了堅(jiān)實(shí)的法制保障效用。

03立法技術(shù)的精耕細(xì)作

網(wǎng)絡(luò)立法面臨技術(shù)性強(qiáng)、發(fā)展速度快、涉及范圍廣、調(diào)整對(duì)象復(fù)雜、問(wèn)題新穎多變等多重挑戰(zhàn)，只有科學(xué)的立法程序、高超的立法技術(shù)才能精準(zhǔn)解決網(wǎng)絡(luò)發(fā)展帶來(lái)的問(wèn)題。如果說(shuō)《規(guī)定》與原《規(guī)定》的內(nèi)容比較更多是一種演進(jìn)式創(chuàng)新的立法產(chǎn)物，那么與《征求意見(jiàn)稿》的細(xì)微差異，則更能體現(xiàn)立法者在立法技術(shù)領(lǐng)域上的嚴(yán)格規(guī)范與深耕細(xì)作。

以總則部分為例，較之于《征求意見(jiàn)稿》，《規(guī)定》增添了《行政強(qiáng)制法》作為立法依據(jù)，以“等”字?jǐn)U容了涵蓋行政處罰的行政執(zhí)法內(nèi)容，簡(jiǎn)化了網(wǎng)信部門(mén)行政執(zhí)法的原則要求，刪除了執(zhí)法證的制作核發(fā)表述，明晰了執(zhí)法人員的回避情形等，諸多微小變化體現(xiàn)出了《規(guī)定》立法的補(bǔ)闕掛漏，俾臻完善。

此外，《規(guī)定》在分則中還對(duì)違法行為發(fā)生地的列舉項(xiàng)、移送其他行政機(jī)關(guān)管轄的處罰種類、協(xié)助調(diào)查函的載明事項(xiàng)和權(quán)限要求、非法證據(jù)排除規(guī)則、詢問(wèn)筆錄的簽名要求、先行登記保存證據(jù)的沒(méi)收、采取行政強(qiáng)制措施的設(shè)備物品性質(zhì)要求、類似“簡(jiǎn)易程序”案件的快速辦理等內(nèi)容進(jìn)行了更新與規(guī)范，體現(xiàn)出《規(guī)定》對(duì)嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性的追求。

《征求意見(jiàn)稿》中第十條“對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為”中的“同一”在《規(guī)定》中變成了“同一個(gè)”，細(xì)微處量詞的增加巧妙地避免了原稿中可能引發(fā)的“限制同類”亦或“限制單次”的爭(zhēng)議。

類似的還有《規(guī)定》中第三十二條將《征求意見(jiàn)稿中》的“可以采取查封、扣押等行政強(qiáng)制措施”改為“可以采取查封或者扣押措施”，限縮了各級(jí)網(wǎng)信行政執(zhí)法主體利用“等外等”的規(guī)則漏洞，在執(zhí)法實(shí)踐中采取限制人身自由、侵犯財(cái)產(chǎn)性權(quán)利等不合法行為的可能性，有力保障了執(zhí)行階段的“守規(guī)矩”“不走樣”，真正實(shí)現(xiàn)以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。

04亮點(diǎn)頗多，亦有解釋空間

《規(guī)定》亮點(diǎn)頻現(xiàn)，但部分規(guī)定仍有需要解釋和明確的空間。《規(guī)定》采用了“行政執(zhí)法程序規(guī)定”的命名規(guī)則，并在第二條指明適用范圍是“網(wǎng)信部門(mén)實(shí)施行政處罰等行政執(zhí)法”，那么《規(guī)定》還適用于行政處罰以外的哪些執(zhí)法行為還有待明確。

而且，《規(guī)定》在第一條中將《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》作為上位法依據(jù)，在體例結(jié)構(gòu)安排上完全遵循《行政處罰法》，除卻少量的行政強(qiáng)制、法制審核制度內(nèi)容，看起來(lái)也還是一部行政處罰程序規(guī)定，而對(duì)同樣作為效力依據(jù)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》所涉及的執(zhí)法如何依據(jù)《規(guī)定》來(lái)落實(shí)還有待明確。

《規(guī)定》對(duì)于“約談”的處理有待進(jìn)一步細(xì)化。作為一種柔性行政行為，約談在行政法理論上通常被認(rèn)為是行政指導(dǎo)的表現(xiàn)形式之一，被廣泛運(yùn)用于中國(guó)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法實(shí)踐中。約談雖然帶有警示、告誡意味，在含有指導(dǎo)性內(nèi)容的同時(shí)有一定的警戒和威懾性，但約談的本質(zhì)是“談”，而非“名談實(shí)罰”的懲罰性、強(qiáng)制化執(zhí)法措施。

《規(guī)定》第38條規(guī)定了“網(wǎng)信部門(mén)對(duì)當(dāng)事人作出行政處罰決定前，可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定對(duì)其實(shí)施約談，談話結(jié)束后制作執(zhí)法約談筆錄”。也即是說(shuō)約談是行政處罰的前置程序，并非約談后可致罰或不罰兩種后果。目前《規(guī)定》中的方法似乎與常規(guī)約談的做法不大相同，而且也未明確是否給予當(dāng)事人在約談后整改和限期糾正的補(bǔ)救程序，更像是略帶有教育和訓(xùn)誡性質(zhì)的行政處罰告知。約談是否與告知沖突或者就是要替代告知，還有進(jìn)一步探討的空間。

統(tǒng)而言之，《規(guī)定》所帶來(lái)的裨益是全面而深遠(yuǎn)的。社交軟件、短視頻、自媒體、網(wǎng)絡(luò)直播等類型重點(diǎn)平臺(tái)問(wèn)題不斷，元宇宙、區(qū)塊鏈、NFT、ChatGPT等熱點(diǎn)迭起，網(wǎng)絡(luò)法治建設(shè)絕不是一蹴而就的。《規(guī)定》的修訂完善是網(wǎng)信部門(mén)行政執(zhí)法的“基本法”，但不是“萬(wàn)能鑰匙”，亦非網(wǎng)信領(lǐng)域難題治理的“終極方案”，不斷加大調(diào)查研究，為真問(wèn)題提供解決方案，從執(zhí)法主體、程序、救濟(jì)等多方面進(jìn)行探索，才是網(wǎng)信領(lǐng)域行政執(zhí)法的實(shí)踐常態(tài)。充分認(rèn)識(shí)《規(guī)定》出臺(tái)的重大意義，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是公民、法人或者其他組織，嚴(yán)格執(zhí)行《規(guī)定》，推動(dòng)中國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息領(lǐng)域執(zhí)法規(guī)范化、科學(xué)化，各方還有諸多任務(wù)要完成。

未來(lái)應(yīng)以行政執(zhí)法來(lái)實(shí)踐和檢驗(yàn)立法，落實(shí)二十大報(bào)告中“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”的戰(zhàn)略部署，持續(xù)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)立法體系化建設(shè)，進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)、平臺(tái)、技術(shù)等方面的立法工作，為網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)接續(xù)提供源源不絕的堅(jiān)實(shí)制度保障。

（王靜為北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)；梁亞倫為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)法學(xué)院碩士研究生；）